Czy można przenieść zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie z spółki z o.o. odpadów na inną spółkę z o.o.?
1. Charakter decyzji administracyjnej
Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2023 poz. 775 dalej jako k.p.a.)1 organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a., określającym obligatoryjne elementy decyzji, decyzja zawiera m.in. oznaczenie strony lub stron. Decyzja administracyjna dotyczy konkretnej strony, na rzecz której została wydana.
Decyzja administracyjna co do zasady rozstrzyga indywidualną sprawę indywidualnie oznaczonego adresata. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie: decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej mająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej.
W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga:
- indywidualną sprawę
- konkretnego adresata (strony).
Powyższa cecha decyzji jako aktu stosowania prawa (indywidualnego i konkretnego) pozwala odróżnić decyzję administracyjną od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych (tak postanowienie NSA w Warszawie z 21.04.1982 r., II SA 590/82, ONSA 1982/1, poz. 37).2
Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym, który stanowi władcze jednostronne oświadczenie woli organu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej oparte na przepisach prawa administracyjnego, określające w sposób prawnie wiążący sytuację konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.3
Decyzje administracyjne na gospodarowanie odpadami są wydawane dla konkretnego podmiotu, na prowadzenie działalności w konkretnym miejscu.
2. Następstwo prawne w prawie administracyjnym na zasadach ogólnych
W prawie administracyjnym nie ma ogólnej regulacji następstwa prawnego.4
W doktrynie prawa wskazuje się, że obok sukcesji cywilnoprawnej występuje również sukcesja administracyjna, dopuszczająca możliwość wstąpienia podmiotu w prawa i obowiązki jego poprzednika.5 6 W doktrynie podkreśla się, że istnieje również następstwo funkcjonalne, ale tylko wtedy, gdy istnieje ku temu odpowiednia podstawa prawna.7
W prawie administracyjnym powszechnie uznawana jest również zasada nieprzenoszalności uprawnień wynikających z decyzji administracyjnymi, chyba że co innego wynika z przepisu szczególnego. Publiczne prawa i obowiązki co do zasady pozostają związane z osobą, dla której zostały ustanowione. W zasadzie są nieprzenoszalne i nie ma co do nich następstwa prawnego. Jeżeli bowiem ustawodawca dopuszcza tego rodzaju sukcesję, to wprowadza w tym celu odpowiednie uregulowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.04.2011 r., II OSK 654/108; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13.02.2014 r., II SA/Ke 1074/139).
Przepisy szczególne pozwalają na przeniesienie m.in. decyzji środowiskowej10, pozwolenia na budowę, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów czy pozwoleń emisyjnych.
Czy zatem na podstawie prawa administracyjnego można przenieść decyzję na gospodarowanie odpadami na inną odrębną spółkę?
3. Czy możliwa jest zmiana adresata zezwolenia na gospodarowanie odpadami w trybie kodeksu postępowania administracyjnego?
a) Art. 155 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W wyniku zastosowania art. 155 k.p.a. nie może ulec zmianie strona postępowania, tj. nie można zmienić adresata na inną spółkę, nawet jeżeli spółka nabyła nieruchomość / przedsiębiorstwo.
Jak bowiem orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 29 marca 2023 r. sygn. Akt II SA/Łd 834/22,11 „istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.”
Zmieniona decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem zmienianej decyzji. Jak bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 1996 r. sygn.. Akt SA/Wr 2545/95: „trybu unormowanego w komentowanych przepisach nie można wykorzystywać do przeniesienia prawa wynikającego ze zmienianej decyzji (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 14 stycznia 2009 r., II GPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 45).”
W trybie art. 155 k.p.a. nie można zatem zmienić decyzji w zakresie adresata na inną spółkę.
b) Art. 163 k.p.a.
Zgodnie z art. 163 k.p.a organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.
Artykuł 163 k.p.a. nie może jednak być jedyną i samodzielną podstawą prawną zmiany decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Jak bowiem orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2010 r. r. ygn.. Akt I OSK 2805/19:12 „rola przepisu art. 163 k.p.a. ogranicza się w gruncie rzeczy do przekazania komunikatu o możliwości ustanowienia przez ustawodawcę przepisów odrębnych. Istniałaby ona jednak nawet wówczas, gdyby art. 163 nie było. Co więcej, ustawodawca nie jest także ograniczony w formułowaniu przepisów zawierających podstawy uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w zakresie wykraczającym poza dyspozycję przepisu art. 163 k.p.a.”
Nie można zatem w trybie art. 163 k.p.a. zmienić decyzji w zakresie adresata z sp. z o. o. na inną spółkę.
4. Czy przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. 2022 poz. 2556, dalej jako p.o.ś.)13 pozwalają na przeniesienie zezwoleń na gospodarowanie odpadami?
Zgodnie z art. 1 p.o.ś. ustawa określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności:
- zasady ustalania:
- warunków ochrony zasobów środowiska,
- warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska,
- kosztów korzystania ze środowiska;
- obowiązki organów administracji;
- odpowiedzialność i sankcje.
Zgodnie z art. 2 p.o.ś.:
- Przepisów ustawy nie stosuje się do spraw uregulowanych w przepisach prawa atomowego.
- Przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie:
- obowiązku posiadania pozwolenia,
- wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu,
- ponoszenia opłat,
w razie prowadzenia działań ratowniczych.
- Przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie hałasu powstającego w związku z powszechnym korzystaniem ze środowiska.
- Przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742 oraz z 2022 r. poz. 655 i 1933).
- Zasady ochrony morza przed zanieczyszczeniem przez statki oraz organy administracji właściwe w sprawach tej ochrony określają przepisy odrębne.
W art. 2 p.o.ś. nie wyłączono więc możliwości stosowania przepisów prawa ochrony środowiska do odpadów.
Co do zasady postępowanie z odpadami reguluje inny akt prawny – ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która ma pierwszeństwo przed przepisami prawa ochrony środowiska. Pierwszeństwo stosowania ustawy o odpadach wynika z relacji przepisów, ponieważ ustawa o odpadach zawiera przepisy szczególne, zaś prawo ochrony środowiska – regulacje ogólną. Przepisy szczególne stosuje się w pierwszej kolejności. Przepisy p.o.ś. jednak wielokrotnie odwołują się do ustawy o odpadach.
Zgodnie z art. 180 pkt 3 p.o.ś. eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane.
Zgodnie z art. 189 ust. 1 i 2 p.o.ś. podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację.
Zgodnie z art. 193 ust. 5 p.o.ś. pozwolenie nie wygasa, jeżeli nastąpiło przejęcie praw i obowiązków, o którym mowa w art. 189, albo przejęcie na podstawie innych przepisów, praw i obowiązków wynikających z decyzji.
Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24.01.2018 r. sygn. akt II SA/Łd 774/17:14 „podmiot, który gospodaruje odpadami15może przejąć prawa i obowiązki wynikające wyłącznie z pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które udzielane jest w oparciu o przepisy wyżej powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska.
Podkreślić przy tym z całą mocą należy, że zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zbieranie odpadów nie są pozwoleniami emisyjnymi i podstawę ich wydania statuują przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn. zm.). Ustawa o odpadach nie przewiduje możliwości przenoszenia praw i obowiązków z decyzji zezwalającej na przetwarzanie i/lub zbieranie odpadów na inny podmiot. Dodać przy tym należy, że ustawodawca na gruncie ustawy o odpadach w przepisach określających zbieranie i przetwarzanie odpadów posługuje się pojęciem "zezwolenie", co tym samym powoduje konieczność odróżnienia "pozwolenia" od "zezwolenia", którym operuje ustawodawca na gruncie tej ustawy.
Z wyroku WSA w Łodzi z 24.01.2018 r. sygn. akt II SA/Łd 774/17 wynika więc, że w trybie art. 189 p.o.ś. nie można przenieść16 zezwolenia na zbieranie ani zezwolenia na przetwarzanie odpadów z sp. z o. o. na inną spółkę.
5. Czy przepisy szczególne tj. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach pozwala na przenoszenie zezwoleń na gospodarowanie odpadami?
Przepisy ustawy o odpadach są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy p.o.ś.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 u. o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.
Zezwolenie na gospodarowanie odpadami jest decyzją administracyjna związaną bardziej z konkretnym miejscem (nieruchomością), a nie przedsiębiorcą.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 u. o. zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów.17
Zezwolenie na zbieranie opadów otrzymuje przedsiębiorca na konkretne oznaczone miejsce zbierania. Ustawa o odpadach nie definiuje miejsca zbierania odpadów. Jednakże w myśl art. 42 ust. 1 pkt 3 u. o. wnioskodawca ma obowiązek oznaczyć miejsca zbierania odpadów we wniosku. Miejsce zbierania oznacza się jako konkretną działkę o indywidualnym numerze ewidencyjnym, w konkretnym obwodzie geodezyjnym i pod konkretnym adresem. Zatem zezwolenia na gospodarowanie odpadami pozwalają na prowadzenie działalności w konkretnie oznaczonym miejscu i pod oznaczonym adresem.
Przepisy ustawy o odpadach nie regulują kwestii przeniesienia zezwoleń odpadowych na inny podmiot. W orzecznictwie podkreśla się, że "brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Ochrona interesu publicznego tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z zezwoleń" (zob. wyrok NSA z 20.02.2007 r. sygn. akt II OSK 350/0618).
Istnieje jednak inne rozwiązanie, dzięki któremu możliwe jest przeniesienie decyzji na gospodarowanie odpadami na inną odrębną spółkę.
Jeżeli jesteś w podobnej sytuacji, potrzebujesz pomocy prawnej lub masz dodatkowe pytania, zapraszamy do kontaktu:
KANCELARIA RADCÓW PRAWNYCH KLATKA I PARTNERZY,
RADCA PRAWNY KATOWICE
ul. Dąbrowskiego 22 pok. 105, 40-032 Katowice
Tel.: +48 32 201 44 56
sekretariat@radca.prawny.com.pl
----
1) https://dziennikustaw.gov.pl/DU/2023/775
2) A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 104.
3) K. Sobieralski, 3.1.3.1.2. Decyzja administracyjna [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019.
4) Grzegorz Łaszczyca, Andrzej Matan, Następstwo w prawie administracyjnym [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zinnermana Wolters Kluwer Polska 2007 r. str. 279.
5) J. Trzewik, Z problematyki przenoszenia praw i obowiązków z pozwoleń na korzystanie ze środowiska, PPO 2015, nr 1, s. 79-104.
6) K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2019, art. 189.
7) Dr Monika Chlipała Następstwo w prawie administracyjnym, Przegląd Prawa Publicznego nr 10/2015. Kraków 2015.
8) https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/62BF3BA8FB
9) https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7F5C092764
10) Artykuł 72 a ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; dalej: ŚrodInfU) stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji.
11) https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C386EB496
12) https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2E0904DFE4
13) https://dziennikustaw.gov.pl/DU/2022/2556
14) https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EC471C3D28
15) oczywiście przy założeniu, iż w uprawniony sposób stał się prowadzącym instalację.
16) czyli zmienić adresata decyzji.
17) Zgodnie z art. 41 ust. 6a u. o. Organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia
18) https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9CDE7551CC
- Zaloguj lub zarejestruj się aby dodawać komentarze
Masz pytania?
Skontaktuj się z naszym ekspertem